Berichten
Stad in balans
Het College van B & W bracht onder verantwoordelijkheid van wethouder Ollongren onlangs het 'startdocument' Stad in Balans uit. (1) Dat is het antwoord van het gemeentebestuur op een probleem dat breed in de stad wordt gevoeld: de toenemende drukte en de dreiging dat de stad uit 'balans' raakt. Het gaat bij de balans dus niet om de drukte op zich, maar het gevaar dat het evenwicht tussen wonen, werken en verblijven wordt verstoord, kortom dat de stad straks geen 'echte' stad meer is.
Het startdocument van het College tracht de discussie echter te verleggen van de balans naar de drukte. Dat blijkt onder andere uit de nadruk die het document legt op drukte en het feit dat Amsterdammers voor de toegenomen drukte zélf ook verantwoordelijk worden gesteld. Maatregelen worden dus gezocht in het leefbaar houden van de stad door publiekstrekkers zoals evenementen over de gehele stad te verspreiden. Daarmee maakt het College het in andere stadsdelen net zo druk als het nu al in de binnenstad is, aangezien de onderliggende groei groot is, als autonoom wordt beschouwd en niet tegen te houden is. Sterker, het College zegt dat we blij moeten zijn met het 'succes' van de stad Amsterdam. Het gaat goed met de stad. Er is, zegt het rapport, niets nieuws onder de zon. Wat er momenteel gaande is, noemt het College een 'schaalsprong', namelijk een plotselinge overgang van de moderne stad, van fabrieken en arbeidersbuurten, naar een kennisstad, gekenmerkt door creatieve startup-ondernemingen. Volgens het document groeit de stad niet geleidelijk, maar met plotselinge sprongen voorwaarts. Eerdere voorbeelden zijn de overgang van de 17de-eeuwse koopmansstad naar een industriestad, die eind 19de eeuw plaatsvond, en de transformatie van de industriestad naar de moderne stad, waarmee we in de 20ste eeuw werden geconfronteerd. Wat echter wordt vergeten is dat de eerdere schaalsprongen een grote toename in de bevolking impliceerde als gevolg van stadsuitbreidingen, terwijl de huidige ontwikkeling vooral een groei van het aantal bezoekers betreft, terwijl de groei van de bevolking daar dramatisch bij achter blijft. Bovendien is de kennisstad allang een feit. We hebben nu te maken met de ontwikkeling van een 'fun-city' die in de plaats dreigt te komen van de kennisstad. Dit is een ontwikkeling die we nooit eerder hebben gezien, een trendbreuk, namelijk de teloorgang van de essentiële kenmerken wat een stad van oudsher een stad maakt, de stedelijke mix van wonen, werken en verblijven.
Wat het startdocument verzuimt is de mate van disbalans in kaart te brengen. De grafiek op p. 16 toont het succes van de stad. Alles neemt toe, maar het aantal bezoekers stijgt véél meer dan het aantal bewoners, waardoor de balans wordt verstoord. Er zijn nu 7,2 miljoen geregistreerde overnachtende hotelbezoekers; in 2020 zouden dat er meer dan 10 miljoen kunnen zijn, terwijl het aantal inwoners thans 811.000 bedraagt en in 2020 niet meer dan 870.000 zal bedragen. Met andere woorden, de verhouding overnachtingen / inwoners, neemt binnen vijf jaar toe van 8,8 naar naar 11,5. In het rapport van Hodes was deze maat voor disbalans wél expliciet opgenomen. (2) Uit het rapport van deze deskundige bleek dat Amsterdam nu al het meest uit balans is, vergeleken met andere Europese hoofdsteden als Londen, Parijs, Berlijn, Rome, Praag, etc. Ook wanneer andere kengetallen als indicatoren voor de mate van disbalans worden genomen, zoals het aantal bezoekers per inwoneraantal komt men tot de conclusie dat Amsterdam het meest uit de balans is (zie de grafiek). De oorzaak daarvan is de kleinschaligheid die Amsterdam kenmerkt, hetgeen tot uitdrukking komt in het lage inwonersaantal, waardoor het massatoerisme een relatief groter effect heeft dan dat in andere steden het geval is. Het is dan ook geen toeval dat in kleinschalige steden als Amsterdam en Barcelona het overnemen van de stad door bezoekers – in de openbare ruimte, in het openbaar vervoer maar ook in de verkeersruimte in en rondom woningen – het meest wordt gevoeld.
Doordat het startdocument niet over de balans, laat staan over gebrek aan balans gaat, worden niet de juiste vragen gesteld. Er worden geen vragen gesteld als: Hoeveel drukte kan onze kleinschalige stad aan? Hoe bepaal je de balans tussen bezoekers, bewoners en ondernemers? Ook worden de maatschappelijke kosten van de disbalans niet in kaart gebracht, terwijl wél de opbrengsten van het toerisme worden benoemd. Ook wordt verzuimd te onderzoeken wat de bewoners de stad opleveren. Wat zijn de baten en de lasten wanneer de binnenstad van een gemengde woon-werk-buurt transformeert in een toeristisch pretpark? Met andere woorden: Wat gaat het de stad kosten wanneer de bewoners de stad de rug toekeren? Wie zal dan nog al die woonhuismonumenten onderhouden?
In plaats van dit soort vragen te stellen en keuzes te maken om de groeiende disbalans tegen te gaan, omarmt het College het succes van de stad en wil er maximaal van profiteren om de stad uit te breiden. Er worden zelfs 'hoogbouwmilieu's buiten het Unesco Werelderfgoed' in het vooruitzicht gesteld. De stad moet volgens het startdocument uitgroeien tot een metropool en de belangen zijn aan dat megalomane streven volledig ondergeschikt. De binnenstad is helemaal niet van de bewoners. Die moeten zich maar schikken in hun lot. Als je het niet bevalt, moet je maar in een hoogbouwmilieu gaan wonen of naar de Veluwe verhuizen. Het College is dus geen spat beter dan de parasiterende exploitanten van de binnenstad: het succes van de binnenstad moet worden uitgebaat, ten koste van de binnenstad en haar bewoners. Het startdocument toont een cynische visie op de disbalans, die immers kan worden bestreden door niet alleen de bezoekers- maar ook de bewonersaantallen te vergroten. In feite is wat het College zegt niets anders als wat haar voorganger in de jaren zeventig zei: de binnenstad is niet van de bewoners.
De belangrijkste kritiek die op het document naar voren gebracht kan worden, is dat het document niet inzichtelijk maakt waar het succes van de stad eigenlijk vandaan komt. Het document noemt als oorzaken voor het succes van de stad achtereenvolgens het ‘compacte stad’-beleid, de kenniseconomie, de digitale revolutie en de ontdekking van de stad als ontmoetingsplaats. Tenslotte is het succes mede te danken, schrijft het College, aan de talloze investeringen die particulieren en instellingen tot aan de jaren tachtig hebben gedaan. Daardoor is de waarde van het cultureel erfgoed gestegen en de aantrekkelijkheid van de stad aanzienlijk toegenomen, hetgeen de stad kon verzilveren in de jaren tachtig en daarna.
Wat hier als laatste factor is genoemd, is in werkelijkheid de cruciale factor achter het succes van de binnenstad en daarmee van de stad als geheel. Het betreft een factor die uniek is voor en eigen is aan Amsterdam. De kenniseconomie en de digitale revolutie zijn helemaal niet uniek voor Amsterdam en verklaren dus ook niet waarom Amsterdam veel succesvoller is dan andere steden in binnen- en buitenland die ook een historische binnenstad hebben. Het succes van de stad is niet vanzelfsprekend. Het is al eerder gebeurd dat niemand meer wilde wonen in de binnenstad, namelijk in de tweede helft van de twintigste eeuw, met name in de jaren zestig en zeventig, als gevolg van een desastreus gemeentebeleid. Er werd toen ook al een strijd gevoerd over de vraag van wie de binnenstad eigenlijk is. Het gemeentebeleid had de binnenstad bestemd als zakencentrum waar bewoners niets te zoeken hebben – een consequentie van het denken van de functionele stad dat ten grondslag lag aan het Algemeen Uitbreidingsplan 1935. Dat de Amsterdamse binnenstad werd gerestaureerd, was te danken aan monumentenzorgers als Geurt Brinkgreve en Ruud Meischke, die daarmee de basis legden voor het latere succes van Amsterdam. (3) In de periode 1960-1985 nam de bevolking van monumentale steden af. Zo verloor Amsterdam een kwart van zijn bevolking en deze aderlating is onze stad nog steeds niet te boven gekomen. De strijd die tegen het verwoestende gemeentebeleid werd gevoerd, leidde uiteindelijk tot het 'compacte stad'-beleid, een totale omslag van het grootschalige naar het kleinschalige denken. (4) Voortaan werd niet functiescheiding, maar functiemenging gezien als een noodzakelijke voorwaarde voor de aantrekkelijkheid en het succes van de stad. Het gemeentebestuur begrijpt niets van het belang van deze omslag voor het succes van de stad.
In de literatuur is er wel het een en ander bekend over de factoren die het succes van bepaalde steden verklaren, in relatie tot bepaalde andere steden. Jane Jacobs begreep al in 1961 waarom oude steden zoveel aantrekkelijker en succesvoller zijn dan nieuwe op moderne stedenbouw gebaseerde nieuwbouwwijken. (5) De vitaliteit van de stad is volgens Jacobs het gevolg van het samengaan van functies. Vooral kleine bedrijvigheid komt in de stad tot ontwikkeling, omdat er voldoende mensen dicht op elkaar wonen en werken. Zodra de afstanden groter worden, neemt de diversiteit direct af. Echter: diversiteit treedt alleen op wanneer aan een viertal voorwaarden is voldaan: een gemengde functie, kleine bouwblokken, een mix van oude en nieuwe gebouwen en een voldoende grote concentratie van mensen en gebouwen. De Amsterdamse binnenstad voldoet aan deze vier eisen en is dus potentieel een stad die succesvol kan zijn.
Richard Florida bouwde in 2002 voort op het werk van Jacobs en voorspelde dat de ‘creatieve klasse’ de belangrijkste factor in de economische groei zou worden en kreeg daarin gelijk. (6) Volgens hem hebben hoog opgeleide creatieve mensen een hekel aan de narigheid van slaapsteden; ze willen in leuke steden wonen. Florida legde uit wat Jacobs bedoelde toen zij schreef: "New ideas occur in old buildings". Jacobs voorspelde de aantrekkingskracht van oude steden voor de 'creatieve klasse' die eigenlijk alleen een laptop en een internetverbinding nodig hebben om te kunnen werken en liefst een cafeetje waar je cappuccino kan drinken en je je collega's kunt ontmoeten. Echter, Jacobs voorspelde ook al dat een stad aan haar eigen succes ten onder kan gaan wanneer de populariteit tot een overspannen huizenmarkt leidt met als gevolg hoge huren en koopprijzen. De oude gebouwen worden onbetaalbaar en de diversiteit aan winkels en bewoners neemt af. De leuke winkels, bedrijfjes en bewoners verplaatsen zich naar andere stadsdelen. Toegepast op onze huidige problematiek kunnen de inzichten van Jacobs en Florida als volgt worden vertaald. De 'creatieve klasse', die de basis vormt voor het succes van de stad, voelt zich aangetrokken tot de historische binnenstad, maar gedijt niet in een oververhitte en dure toeristenstad. Als steden niet meer leuk of betaalbaar zijn, verdwijnen de bewoners, waaronder ook veel creatieve ondernemers, naar de buitenwijken of zelfs naar andere steden.
Uit een recent onderzoek van onderzoeksbureau Marlet, gepubliceerd in de Balans voor gemeenten 2015, blijkt dat monumentale steden sinds 1985 weer in bevolkingsaantal groeien, sterker: alléén monumentale steden groeien. (7) Niet-monumentale steden zijn aan krimp onderhevig. Binnen steden groeien de monumentale kernen, terwijl de niet-monumentale buitenwijken in populariteit achterblijven. Vooral de actieve beroepsbevolking tussen 15 en 64 jaar en daarbinnen de categorie van hoger opgeleiden wordt door de stad aangetrokken. Als gevolg van de aanwezigheid van deze vaak creatieve beroepsbevolking trekt de stad bedrijven aan en daardoor blijft de stad ook sociaal-economisch aantrekkelijk, een zichzelf versterkend proces geïnduceerd door de aanwezigheid van een monumentale omgeving.
Wat bepaalt de keuze van mensen om in een historische binnenstad te gaan wonen en werken? Ligt de populariteit van monumentale steden bijvoorbeeld niet aan de 'toevallige' aanwezigheid van culturele instellingen, voorzieningen, winkels en een universiteit in deze steden? Uit de berekeningen van Marlet is op al deze factoren gecorrigeerd en is nu wetenschappelijk aangetoond dat de aanwezigheid van monumenten de populariteit van steden verklaart. Al het andere dat steden aantrekkelijk maakt, zoals culturele instellingen, voorzieningen, winkels en een universiteit, vloeit uit de aanwezigheid van een monumentaal centrum voort. De monumentale meerwaarde is zelfs in geld uit te drukken. Immers, als mensen een monumentale woning of woonomgeving in de stad waarderen, zullen ze bereid zijn om daarvoor extra te betalen, hetgeen door Marlet cijfermatig is aangetoond.
Een monumentale stad levert niet alleen inwoners, doorgaans hoogopgeleide, creatieve inwoners op, maar ook toeristen. Marlet heeft tevens onderzocht wat bezoekers de stad opleveren. En dat blijkt teleurstellend te zijn. Het onderzoek heeft het meest extreme voorbeeld bekeken, namelijk Amsterdam, dat niet alleen verreweg de meeste monumenten maar ook de meeste toeristen telt. Welnu, de toeristen genereren in onze stad volgens de berekeningen van Marlet jaarlijks ongeveer ruim 40 miljoen euro aan economische waarde (niet omzet, maar surplus), terwijl de monumenten in totaal zo’n 160 miljoen per jaar weten te genereren, via de bewoners die in deze objecten investeren. De bijdrage die het toerisme aan de stad levert staat dus niet in verhouding tot de bijdragen die de monumenten aan het woon- en leefklimaat van de stad leveren. Marlet concludeert dat monumenten van groot belang zijn voor de stad, omdat mensen om die reden graag in de stad wonen, veel minder omdat ze om die reden graag een stad bezoeken.
De relevantie van deze inzichten voor de balansdiscussie is duidelijk. Een gemeentebeleid dat inzet op de bevordering van het toerisme slaat de basis weg onder het succes van de stad. Immers, dat succes is gemaakt door mensen die ervoor kiezen om te wonen in een historische binnenstad en bereid zijn een groot deel van hun inkomen uit te geven aan het onderhoud van de monumenten waaruit die binnenstad bestaat. De bewoners geven bovendien veel geld uit in de winkels en de horeca van de stad. Verder blijkt het te gaan om een hoogopgeleide creatieve beroepsbevolking die zelf werkgelegenheid creëert of bedrijven aantrekt. Deze bewoners worden daarvoor beloond met bezoekers uit binnen- en buitenland. Ze krijgen er verder niets voor terug, alleen maar drukte en overlast, zelfs niet eens de dankbaarheid van het stadsbestuur. Een gemeentebestuur dat er alles op zet om meer toeristen te trekken ten koste van het woon- en werkklimaat van de bewoners en de ondernemers loopt het risico de aantrekkelijkheid van de stad te ondermijnen, met catastrofale gevolgen voor het competitieve succes van de stad ten opzichte van andere steden.
Over het algemeen gesproken wordt het economische belang van het toerisme zwaar overschat, ook door het College. Er wordt berekend dat slechts 7 % van de toegevoegde waarde van de Amsterdamse economie kan worden toegeschreven aan vrijetijdsbesteding, waaronder het toerisme valt, maar ook wat bewoners zelf verteren in café's en restaurants. Bovendien - erkent het startdocument - levert het toerisme slecht betaalde banen voor laag opgeleiden op, in tegenstelling tot de creatieve industrie die goed betaalde banen voor hoger opgeleiden oplevert die bovendien graag in een historische binnenstad wonen. Tenslotte komen de opbrengsten die het toerisme genereren niet ten goede aan de stad zelf, laat staan dat het onderhoud van de monumenten erdoor kan worden betaald. Het surplus verdwijnt direct uit de stad. Als gevolg van een beleidsmatige keuze vóór het toerisme wordt de basis weggeslagen onder het succes van de monumentale stad en daarmee de stad als geheel. Door de bewoners en bedrijven buiten de toeristenindustrie de stad uit te jagen, keert de wal het schip. Volgens Marlet heeft Amsterdam zelfs al een kantelpunt bereikt. Het succes van de stad is niet vanzelfsprekend. De populariteit van de monumentale stad heeft immers niet altijd bestaan en kan weer afnemen, wanneer het woon- en werkklimaat en daarmee de leefbaarheid van de stad wordt aangetast.
Er is niets nieuws onder de zon. In de decennia na de Tweede Wereldoorlog werd de teloorgang van de oude binnensteden door bewust overheidsbeleid bewerkstelligd. De oude stad werd gezien als onhygiënisch en ongezond en moest plaatsmaken voor een zakencentrum zonder bewoners. In onze tijd kan er wederom aan de populariteit van de monumentale stad en daarmee aan de stad als geheel een einde komen door een vergelijkbaar op de verkeerde economie gericht overheidsbeleid. De bevordering van een toeristisch centrum, zonder voldoende rekening te houden met de belangen van de bewoners en de andere bedrijven zoals innovatieve startup-ondernemingen, zal catastrofale gevolgen hebben voor het succes van Amsterdam. De uitverkoop van de binnenstad maakt een einde aan het succes van Amsterdam.
Voetnoten:
1. Het rapport is hier te downloaden: www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/volg-beleid/stad-in-balans
2. Stephen Hodes, Amsterdam. Inspelen op de toekomst, Amsterdam 2015
3. Vincent van Rossem, 'Alarm in Amsterdam', Binnenstad 270 (mei/juni 2015)
4. Dr. Richter Roegholt, Amsterdam na 1900, Amsterdam 1993
5. Jane Jacobs, The death and life of great American Cities, New York 1961
6. Richard Florida, The Rise of the Creative Class: And How it's transforming work, leisure, community and everyday life, New York, 2002
7. G. Marlet, R. Ponds, J. Poort, C. van Woerkens, 'De monumentale stad', Atlas voor gemeenten 2015, Nijmegen: VOC uitgevers, 2015
(10 juli 2015)
